APPROCHES
NOUVELLES

Nathan Starkman
avec la collaboration d'Olivier Nicoulaud

CONTINUITÉ DES OBJECTIFS, VARIATION DU CONTEXTE
L'ADAPTATION DU POS AUX DONNÉES LOCALES
LE RÉEXAMEN DES OPÉRATIONS PUBLIQUES
LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONCERTATION
DES OUTILS DIVERSIFIÉS

Le plan d'occupation des sols (POS) de Paris et le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) de la Ville de Paris, tous deux approuvés en 1977, ont marqué un tournant majeur dans la politique urbaine de la capitale.

En remplaçant le plan d'urbanisme directeur, ces deux documents ont confirmé la fin du mouvement de rénovation né dans les années 1950, qui a bouleversé certains quartiers périphériques de Paris. Les critiques du plan d'urbanisme directeur et de ses effets s'étaient progressivement affirmées au début des années 1970, dans un contexte économique difficile. L'idée d'une modernisation radicale d'une grande partie des quartiers parisiens a alors été rapidement rejetée. Les nouvelles réflexions sur le développement de la ville ont souligné l'intérêt de maintenir la mixité et de mieux protéger le patrimoine et le paysage urbains. Le SDAU et le POS ont exprimé cette nouvelle vision de l'évolution de Paris et l'ont traduite sous forme d'orientations et de règles.

Paris Projet leur a consacré deux numéros ; on n'en rappellera donc ici que quelques aspects majeurs :

·   la priorité a été donnée au logement, tant dans les règlements que dans les opérations publiques qui ont permis la réalisation d'importants programmes sociaux. Dans le POS, c'est l'utilisation de densités différenciées selon la fonction qui a favorisé l'habitation au détriment des bureaux capables d'accepter des charges foncières plus élevées;

·   le développement des nouveaux programmes tertiaires a ainsi été limité dans les quartiers existants - au centre et à l'Ouest surtout - et orienté vers des opérations publiques bénéficiant d'une bonne desserte;

·   le SDAU et le POS ont également mis fin à une conception très schématique opposant un Paris cristallisé correspondant à la ville antérieure du XIXe siècle -, et qu'il convenait de protéger, à une couronne périphérique qu'il fallait moderniser.  Au-delà des quartiers anciens, de nombreuses réalisations urbaines du XIX^e ou du début du XX^e siècle ont été considérées comme dignes d'intérêt et de protection; elles comprennent des lotissements haussmanniens et posthaussmanniens, des groupes de petites maisons (hameaux et villas) et des espaces plus hétérogènes, souvent proches du centre historique.  Regroupés sous la notion de « tissus constitués >, ces ensembles se caractérisent par leur paysage spécifique; plus que par la valeur architecturale ou esthétique de certains bâtiments, ils sont déterminés par la qualité de la rue dans son tracé, dans son échelle et dans son profil.

Afin de rétablir une déférence vis-à-vis des ces entités urbaines, le POS - et avec lui les règlements des interventions publiques - a renoué avec une tradition respectueuse des éléments constitutifs du paysage parisien : la continuité de la trame des rues et des espaces publics, l'organisation en îlots, le réglage de la hauteur des constructions en fonction de la largeur des voies, la définition d'une enveloppe précise des couronnements. À ces prescriptions s'est ajoutée la prise en compte des caractéristiques du tissu urbain environnant.

CONTINUITÉ
DES OBJECTIFS,
VARIATION
DU CONTEXTE

Après plus d'une décennie de stabilité, ces documents directeurs de l'urbanisme de Paris ont cependant évolué à partir de la fin des années 1980. Le SDAU, dont les prescriptions étaient largement réalisées, a été abrogé.  La Charte d'aménagement, approuvée par le Conseil de Paris en 1992, et le schéma directeur régional d'Ile-de-France de 1994 ont précisé les options pour le moyen et le long terme. Le POS a connu de nombreuses adaptations et surtout deux révisions achevées en 1989 et en 1994.

Ces nouveaux documents ont reconduit l'essentiel des principes retenus à la fin des années 1970 et la conception de la ville qui avait alors prévalu. Les objectifs de diversité, d'équilibre entre les grandes fonctions et de maîtrise des volumes bâtis ont ainsi été réaffirmés. Cependant, dans plusieurs domaines, des adaptations sont apparues indispensables, en raison des modifications cycliques des contextes économique et immobilier.

Dans la seconde partie des années soixante-dix, la conjoncture défavorable s'était accompagnée d'une baisse rapide du rythme de construction qui est resté modéré jusqu'en 1983-1984. Une période de relance a suivi jusqu'au début des années quatre-vingt-dix, avec une très forte augmentation des valeurs immobilières qui ont atteint des niveaux records.  Un nouveau retournement de la conjoncture économique s'est produit ensuite, avec une chute massive de ces valeurs.

Dans cette dernière période défavorable, Paris a connu un accroissement du chômage et des difficultés sociales. L'emploi a fortement baissé en raison du contexte général, mais aussi de l'explosion de l'offre de bureaux en banlieue, venue concurrencer un pare parisien plus ancien et moins bien équipé. La première partie des années 1990 a ainsi été marquée par la multiplication des bureaux vides dans le parc ancien et le ralentissement du marché immobilier, évolutions dommageables pour l'animation et la qualité de la ville, mais aussi pour le montant des recettes fiscales municipales.

Cette situation économique et immobilière n'était pas sans rappeler celles des années soixante-dix, vingt ans plus tôt, mais avec une acuité supérieure. La même période a vu se développer les débats autour de certains projets de construction ou d'aménagement, jugés encore insuffisamment respectueux de la ville existante parce que les immeubles neufs y étaient estimés mal intégrés ou les démolitions excessives.

Les révisions du POS de 1989 et 1994 ont donc été conduites pour prendre en compte ces fluctuations du contexte dans le cadre de grandes orientations d'urbanisme inchangées.

La première révision visait à favoriser une relance de la construction, qui s'était beaucoup ralentie depuis quelques années.  Les COS ont alors été relevés (de 0,3 point pour l'habitat; de 0,5 à 1 point pour les bureaux) en maintenant une nette différence en faveur du logement qui bénéficiait d'un COS 3, contre 1 à 2 pour les bureaux. Simultanément les COS ont été unifiés par la suppression de certaines zones périphériques où leur valeur était plus faible. La simplification du POS, jugé trop complexe, consistait d'ailleurs en un autre objectif

Plusieurs adaptations ont cependant été introduites au même moment, pour mieux prendre en compte les caractéristiques réelles du tissu urbain. Ainsi, de très nombreux élargissements de rues, prévus, ont été supprimés ou réduits.  Des mesures nouvelles ont été inscrites pour favoriser une plus grande variété d'implantation à l'intérieur des parcelles; un des objectifs visés était de lutter contre la tendance très fréquente de proposer, au centre des terrains, une aile en retour perpendiculaire à la rue, solution qui dégage des espaces libres en limite de terrain souvent étroits et peu utilisables.

La seconde révision visait à réduire les possibilités de construction de locaux tertiaires, le développement de ces programmes apparaissant - au début des années quatre-vingt-dix - excessif par rapport aux programmes d'habitation. Les COS ont donc été à nouveau modifiés, au détriment des activités et des bureaux (diminution de 0,5 à 1 point pour les bureaux), alors que les COS pour le logement étaient maintenus.  Mais cette révision avait également un objectif important de préservation des espaces verts privés intérieurs aux parcelles ; elle a ainsi limité les possibilités e mutation de nombreux terrains des arrondissements périphériques.

L'ADAPTATION
DU POS
AUX DONNÉES
LOCALES

Parallèlement à ces évolutions de portée générale, des études locales approfondies se sont progressivement développées pour améliorer l'adéquation entre le POS et les caractéristiques particulières de certains tissus urbains.

À l'origine, ces études ont été demandées par les élus parce que ceux-ci constataient la dégradation de l'aspect d'un quartier, parfois clairement soulignée par l'intrusion de bâtiments neufs incongrus.  La disparition ou la transformation rapides des activités et des commerces ont été également une raison de ces demandes, bien que les mesures réglementaires n'aient qu'une portée limitée dans le domaine économique.

C'est sur le quartier de la Butte-aux-Cailles que l'Apur a conduit, à partir de 1989, la première étude dite de « POS de quartier », qui a abouti en avril 1992. Il s'agissait d'assurer la pérennité d'un tissu urbain « villageois » devenu très résidentiel, où les règles permettraient des volumes parfois excessifs pour l'environnement et la suppression de petits espaces libres privés ouverts sur la rue, liés à l'image de ce quartier.

Une démarche semblable a parallèlement été appliquée au secteur de la rue Montorgueil (1990-1991) et à celui des Champs-Élysées (1990-1992).  De 1992 à 1995, de nouveaux POS ont été établis pour le quartier Mouffetard, pour les abords des arènes de Lutèce et pour le secteur pittoresque de Montmartre. En 1994, le même type d'approche a été engagé dans le faubourg Saint-Antoine, sur un secteur de 75 hectares environ, plus vaste que ceux abordés antérieurement.

Ces études ont abouti à trois types de propositions :

·         des incitations ou des restrictions à l'égard de certaines fonctions, en général pour favoriser le commerce et les activités sur rue et éviter le développement des bureaux - et parfois des autres activités - dans les étages;

·    des adaptations des règles pour mieux assurer le respect du paysage urbain existant, notamment du paysage des rues; ces évolutions portent notamment sur l'implantation des bâtiments, leur hauteur et la forme des toitures ainsi que sur l'aspect de leurs façades. Mais l'intérieur des îlots peut également être concerné lorsqu'il s'agit de préserver des espaces plantés ou, dans les tissus de faubourgs, l'organisation autour des cours;

·    la protection de certains éléments remarquables constructions ou espaces libres -, soit en raison de leur qualité architecturale propre soit parce qu'ils sont représentatifs de l'image du quartier ou de son histoire.

Établis en réponse à des demandes spécifiques, ces premiers POS de quartier ont permis de tester une démarche. Dans la communication qu'il a présentée au Conseil de Paris en avril 1996, le maire de Paris en a souligné l'importance et souhaité que la réflexion soit élargie à l'échelle de la capitale. Il y a annoncé « la poursuite et l'extension des mesures indispensables à une évolution plus respectueuse de l'identité des quartiers » et demandé à la Direction de l'Aménagement urbain et de la Construction et à l'Atelier parisien d'urbanisme de « déterminer, sur tout Paris, les quartiers marquant le paysage ou la vie de Paris d'une identité affirmée : anciens villages, tissus de faubourgs, par exemple, pour lesquels il conviendra d'établir des POS particuliers plus ajustés que le POS général de Paris ».

De nouvelles analyses ont été engagées dans ce but, afin de mettre à Jour et d'approfondir la connaissance du tissu urbain.

Il a été dit que les règlements expriment des « idées de ville ». Le PUD était porteur d'un projet radical inspiré d'une ville moderne idéale. Ce spectre de la table rase a ouvert la porte, à la fin des années 1970, à une nouvelle politique - celle du POS - soucieuse du paysage de la ville mais avec une vision sans doute trop homogène. Les POS de quartier constituent une troisième étape; ils doivent améliorer encore la protection de la ville réelle.  Mais il faut veiller à ne pas geler la situation dans un cadre réglementaire trop rigide, inspiré d'une image passée - et plus ou moins imaginaire - ou de la situation actuelle considérée comme achevée. Ces POS doivent permettre les évolutions nécessaires à la vie; ils doivent donner une place à l'architecture d'aujourd'hui; il faut donc trouver un équilibre, à force d'intelligence et d'habilité, dans la perception de ce qui doit être protégé, dans les mesures à adopter et dans la façon de les mettre en oeuvre.

LE RÉEXAMEN
DES OPÉRATIONS
PUBLIQUES

Depuis les années 1980, une politique foncière ambitieuse avait été engagée dans le tissu urbain existant pour construire des logements sociaux et des équipements, rénover certains îlots insalubres et achever quelques élargissements de rues inscrits au POS. De multiples interventions publiques se sont ainsi développées sous forme de zones d'aménagement concerté (ZAC) ou, le plus souvent, à partir de déclarations d'utilité publique (DUP) sur des espaces de taille généralement limitée répartis dans la ville.

Une partie de ces opérations - et quelques autres plus anciennes comme la ZAC des Amandiers - progressaient avec difficulté, souvent parce qu'elles posaient des problèmes difficiles de relogement. Leur emprise en mutation, avec des immeubles murés et des terrains en friche, créait des inconvénients temporaires, mais lourds pour la vie et le paysage des quartiers où elles se situaient. Ces situations suscitaient également des critiques contre les projets.

Les nouvelles orientations visant à mieux préserver les quartiers existants devaient naturellement s'appliquer à ces secteurs en cours d'aménagement ou d'acquisition. C'est pourquoi un examen a été entrepris pour déterminer si les opérations devaient être poursuivies à l'identique, adaptées ou même nettement réorientées.

Cette démarche s'est engagée dès 1995 pour les ZAC de la Moskowa et des Amandiers et le quartier de Belleville. Elle a conduit à abandonner la procédure de ZAC dans le Bas-Belleville et, dans les trois opérations, à réduire les démolitions prévues et revoir les partis d'aménagement.

La même approche nouvelle a été employée ou est en préparation pour de nombreuses autres opérations - la rue Riquet dont l'élargissement inscrit au POS a été supprimé, la ZAC du bassin de La Villette, la ZAC Didot, la ZAC Réunion et les secteurs d'intervention voisins - Planchat-Vignoles, Vignoles-Est, Fréquel-Fontarabie -, les îlots Brulon-Cîteaux et cité Prost dans le faubourg Saint-Antoine ou à proximité immédiate, etc.

Plusieurs aspects ont fait et font encore, dans les interventions réexaminées, l'objet d'une attention particulière :

·         une nouvelle analyse de tous les immeubles concernés est menée pour apprécier s'ils justifient réellement une intervention publique et, dans ce cas, s'ils doivent être remplacés par des constructions neuves ou conservés et réhabilités. Cette analyse s'appuie sur des études techniques et financières précises comparant les différentes hypothèses et prend aussi en compte l'intérêt du paysage urbain. Elle permet souvent de restreindre le périmètre d'intervention et de conserver des bâtiments qu'il était prévu de démolir, dont certains ont pris un rôle emblématique dans leur quartier, comme le n, 21, rue Bonnet dans la ZAC Moskowa, le n° 30, rue des Partants dans la ZAC des Amandiers ou le « Château ouvrier » de la rue Raymond-Losserand dans la ZAC Didot;

·    des orientations sont définies pour le traitement des nouvelles constructions, en s'inspirant de l'expérience des POS de quartier.  Elles s'inscrivent dans des cahiers des charges spécifiques à chaque opération, qui peuvent aller jusqu'à aborder le choix des matériaux et la modénature des bâtiments, comme dans le cas du secteur Didot-Thermopyles.

À l'exemple de la méthode utilisée dans les zones d'aménagement concerté, un architecte-coordinateur est désigné pour chaque projet, généralement au terme d'une consultation restreinte. Il est chargé d'assurer la cohérence d'ensemble du projet à partir de ses propositions et des études menées par les services municipaux, l'Apur, les maîtres d'ouvrage et, le cas échéant, l'aménageur. Il établit le cahier des charges qui s'applique aux différentes constructions et en suit la mise en oeuvre;

·    un effort tout aussi important est consacré aux questions sociales posées par les démolitions et les réhabilitations lourdes d'immeubles. Le principe, à partir duquel sont conduites des études détaillées, est le relogement de l'ensemble des occupants de bonne foi.  Le devenir des hôtels meublés, qui posent fréquemment des questions délicates, est examiné au cas par cas;

·    certains besoins d'équipements font l'objet d'une nouvelle évaluation. Les orientations d'aménagement retenues conduisent le plus souvent à réduire les programmes à construire, donc à réduire les besoins; mais les délais souvent longs de réalisation des opérations et l'évolution de la demande, notamment dans le domaine scolaire, peuvent justifier des équipements supplémentaires. Une école a ainsi été ajoutée aux programmes de chacune des ZAC bassin de La Villette et Réunion.

LE DÉVELOPPEMENT
DE LA CONCERTATION

Qu'elles portent sur des interventions opérationnelles ou sur des règlements, les nouvelles approches, se déroulent dans le cadre d'une concertation approfondie menée par l'adjoint au maire chargé de l'urbanisme et ses conseillers délégués, avec les maires et les élus d'arrondissement et avec les habitants, notamment par l'intermédiaire d'associations locales très actives.

Des réunions sont tenues, sur la base de différentes propositions de l'architecte-coordinateur pour définir les nouveaux choix d'aménagement. Ce n'est qu'ensuite, sur cette base, que les projets sont précisés et, si nécessaire, soumis à une nouvelle enquête d'utilité publique pour modifier le règlement de la ZAC ou du POS concerné ou mener à bien les DUP encore nécessaires. La concertation peut d'ailleurs se poursuivre parallèlement, pour veiller par exemple à la résolution des problèmes de relogement, à l'avancement des travaux ou aux éventuels ajustements nécessaires.

Ces méthodes de travail sont mises au point progressivement et de façon pragmatique, dans les procédures en cours. Elles vont au-delà des obligations réglementaires, mais paraissent adéquates pour aborder les sites sensibles que sont les quartiers anciens et denses de Paris.

Il est vrai que la concertation, pour rendre son plein effet, doit en toute rigueur être menée le plus en amont possible, ce qui n'a pas toujours été le cas dans des opérations déjà très engagées.  Les nouvelles approches n'en ont pas moins apporté des changements très significatifs à de nombreuses opérations, tant dans leur conception que dans leurs modes d'élaboration et de gestion.

DES OUTILS
DIVERSIFIÉS

Le souci de l'existant, la recherche d'une évolution moins brutale et plus progressive ont également induit une grande diversification des outils des interventions publiques.

Pour favoriser la réhabilitation des immeubles qui ne sont pas acquis dans les opérations et à leurs abords, des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) sont mises en place. Leur périmètre et leurs conditions d'application sont ajustés aux circonstances locales et aux objectifs poursuivis. Ainsi, par exemple, deux OPAH couvrent le périmètre de modification du POS du faubourg Saint-Antoine, une OPAH « complexe » a été définie pour le Bas-Belleville et une OPAH « ciblée » dans le secteur Château-Rouge.

L'amélioration des espaces publics est un autre objectif commun à la plupart des nouvelles approches engagées. Elle se traduit par des schémas directeurs de l'espace public, définissant une vision d'ensemble qui sera mise en oeuvre progressivement par les travaux à venir.

Les activités économiques peuvent aussi appeler des actions spécifiques parce qu'elles sont sensibles à la transformation de leur quartier. Ainsi, la création d'une pépinière d'entreprises a été étudiée pour le secteur Château-Rouge. Dans le cas du faubourg Saint-Antoine, un ensemble de dispositions est en cours ; il comprend la création d'un hôtel artisanal, la mise en valeur d'itinéraires reliant le faubourg au « viaduc des Arts » de l'avenue Daumesnil, des possibilités d'aides à la réhabilitation des locaux et des actions plus classiques de promotion des activités du quartier.

Le projet de revalorisation des grands boulevards, engagé en mars 1997, donne une autre illustration de l'association de démarches différentes. Les études, suivies par une structure de concertation ad hoc - le Comité des grands boulevards portent à la fois sur la mise en valeur des espaces publics, l'amélioration des déplacements, l'embellissement des façades commerciales, l'animation économique et l'élaboration d'un nouveau POS pour protéger un patrimoine bâti exceptionnel des XIX^e, et XX^e siècles.

Ainsi, en même temps que les projets s'affinent - à travers les POS de quartier et le réexamen des opérations publiques -, les objets et les méthodes de l'action publique se modifient. Les découpages traditionnels entre urbanisme réglementaire et opérationnel, entre préoccupations d'aménagement et actions à caractère social ou économique, entre interventions volontaires et aides ou incitations, tendent à s'estomper au profit d'opérations plus complexes, dont les thèmes et les moyens sont définis en fonction de chaque situation. Ces nouvelles démarches, ouvertes à la concertation et combinant de plus en plus l'aménagement et la gestion urbaine, apparaissent aujourd'hui indispensables pour concilier le souci de préserver l'esprit des quartiers de Paris avec le maintien des capacités d'évolution, qui restent nécessaires.

Nathan Starkman

avec la collaboration d'Olivier Nicoulaud

Source APUR - PARIS PROJET n° 32-33
Juillet 1998